REPUBLIQUE TOGOLAISE (TOGO)
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Etudes de Cas

L'auteur: Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture
Le contact: Jean Bonnal

Republique Togolaise (Togo)


Les appellations employees dans cette publication et la presentation de donnees qui y figurent n'impliquent de lat part des auteurs aucune prise de position quant au statut juridiqude des pays, territoires, villes ou zones, ou de leurs autorites, ni quant au trace de leurs frontieres ou limites.

A. Données générales sur le pays

Superficie54.390 km²
Population (millions)4,7
Taux de croissance démographique3,2%
Taux d'urbanisation (1995)30,8%
Densité (1995)86 h/km²
PIB (1994) MilliardsUS$ 1,0
PIB par habitantUS$ 212
Unité monétaireFranc CFA
Budget de l'Etat23% du PIB
Indicateur développement humain0,365
Rang IDH (sur 174 pays)147

Frontières, topographie et climat

Situé en Afrique de l'Ouest, le Togo est limité au nord par le Burkina Faso, à l'est par le Bénin, au sud par l'océan Atlantique (golfe de Guinée), et à l'ouest par le Ghana. Le sud du Togo est bordé par une bande côtière basse et étroite et des lagunes intérieures. Vers le nord, des terres sédimentaires plus élevées précèdent une région de plateaux dont l'altitude atteint parfois 425 m dans le nord-est. Une chaîne centrale de collines, chaîne du Togo, s'étend du sud-est au nord-ouest du pays. Son altitude moyenne est d'environ 700 m. Au nord des collines s'étend un plateau drainé par le cours d'eau Oti; le terrain s'élève en altitude et devient plus accidenté vers le nord-ouest. Une grande superficie de la partie méridionale du pays est drainée par le fleuve Mono et ses affluents. Le climat du Togo est tropical. Les températures moyennes annuelles s'échelonnent de 27°C sur la côte à 30°C dans le Nord. Le Sud a deux saisons des pluies, d'avril à juillet et d'octobre à novembre et la moyenne annuelle des précipitations y est de 1 321 mm. Le Nord n'a qu'une saison des pluies (d'avril à juillet) et reçoit pendant cette période la quasi-totalité de ses précipitations annuelles (1 143 mm).

Caractéristiques et évolutions récentes du système politique

Le Togo, indépendant depuis 1960, a entamé en 1990 un lent et difficile processus de démocratisation. Aujourd'hui, le système politique peut être caractérisé comme celui d'une république en transition vers la démocratie. La constitution de 1980, qui organisait un régime de parti unique, a été invalidée par la Conférence nationale de réforme, qui adopta une constitution transitoire le 24 août 1991. Une ébauche de constitution assurant une forme de multipartisme fortement encadré a été envoyée en novembre 1991au Haut Conseil de la République (gouvernement de transition dirigé par un Premier ministre), pour approbation, puis adoptée par référendum public en septembre 1992. Cette constitution institue la IVème République et autorise le multipartisme. Dans les termes de la constitution de 1992, le pouvoir exécutif est détenu par le président de la République, élu pour une période de 5 ans, et le pouvoir législatif par une Assemblée nationale, composée de 81 membres, élus eux aussi pour une période de 5 ans. Le président nomme le Premier ministre en fonction du parti majoritaire à l'Assemblée. En août 1993, quelques mois après que le mouvement démocratique eut été réprimé violemment, G. EYADEMA, au pouvoir depuis 1963, était élu président de la République à l'issue d'un scrutin boycotté par l'opposition, auquel ne participèrent que 40 % des électeurs. Les élections législatives de 1994 ouvrirent la voie à une révision en profondeur de cette constitution. Ces élections virent la victoire de l'opposition démocratique, représentée par le Comité d'action pour le renouveau (CAR), devenue la principale force d'opposition parlementaire, et par l'Union togolaise pour la démocratie (UTD), dont le dirigeant fut nommé Premier ministre. Son parti ne disposant cependant que de six sièges (contre trente-quatre détenus par le CAR), celui-ci dut obtenir l'appui du Rassemblement du peuple togolais (RPT), l'ancien parti unique, soutien du président.

L'agriculture au Togo

Le quart de la superficie du Togo est cultivé. Pourtant, ce chiffre couvre des réalités très diverses; il prend en compte aussi bien le petit champ de mil de la savane septentrionale que la parcelle de terre argileuse du Sud plantée en maïs ou en patate douce. Les statistiques oublient également que le petit fonctionnaire est souvent un agriculteur qui cultive ses ignames et ne dédaigne pas lancer son filet dans la lagune. Globalement, l'agriculture représente 33 % du PIB et environ deux tiers de population active. Les activités agricoles sont composées essentiellement de cultures vivrières (manioc, igname, maïs, riz). Cela dit, le gouvernement s'emploie à diversifier les cultures d'exportation (cacao, café, coton) pour pallier l'instabilité des cours mondiaux et préserver les performances de son agriculture, qui a présenté un excédent de 21 millions de dollars en 1994. Fait rare en Afrique, le Togo est parvenu à une autosuffisance alimentaire à peu près complète. Au Togo, l'accroissement important de la population pèse de plus en plus lourdement sur les ressources naturelles du pays. Les besoins en bois combustible ont été la cause d'un des taux les plus élevés de déforestation en Afrique. Cela a entraîné une extension du désert depuis le Nord, malgré une campagne gouvernementale de reforestation pour essayer de limiter l'avancée du désert.

Situation économique actuelle

La recherche de bases économiques solides a conduit le gouvernement à appliquer depuis 1983, dans des conditions parfois hâtives, un programme d'ajustement structurel et de privatisations des entreprises publiques parmi les plus ambitieux d'Afrique. Ce désengagement s'accompagnait de la mise sur pied d'une active politique de promotion et d'encouragement d'un secteur privé dynamique. Après une très longue grève générale, se prolongeant de la fin de l'année 1992 aux premiers mois de 1993, et la diminution de l'aide internationale en 1993, l'économie s'est légèrement redressée depuis 1994. En effet, au prix d'un sévère programme d'austérité, le gouvernement a pu arrêter la dégradation de la situation économique et financière à laquelle il est confronté depuis les années 80 et honorer les engagements liés à sa dette extérieure. La dévaluation du franc CFA en janvier 1994 a cependant engendré une très forte inflation (supérieure à 40 %) et l'économie informelle domine le pays. La dévaluation a conjugué ses effets avec ceux de trois années de troubles intérieurs pour aggraver les difficultés de l'économie togolaise. L'avenir de celle-ci est, depuis 1990, fortement déterminé par le soutien du FMI.

B. Processus de décentralisation en cours

Historique, objectifs et cadre juridique

Le processus actuel de décentralisation a démarré en 1991, quand le gouvernement de transition du Haut Conseil de la République décide de faire face aux troubles politiques ainsi qu'aux pressions financières sur le budget, par une politique d'inspiration libérale combinant la privatisation, la décentralisation et l'ouverture de nouveaux espaces démocratiques. Pour ce faire, le pays s'est doté d'une structure spécifique sous la forme d'un Ministère de la décentralisation, au même temps qu'il faisait voter une loi de décentralisation et une réforme constitutionnelle en octobre 1992.

Fonctions, ressources et autonomie des entités décentralisées

Dans ce contexte, les entités décentralisées de niveau intermédiaire ont reçu de fonctions de décision et d'exécution à partager avec les entités de niveau local. Celles-ci ont reçu en outre des fonctions additionnelles de consultation et de contrôle. La fonction de financement quant à elle est restée un domaine exclusif du niveau national. Il est vraisemblable que ce processus ait manqué de souffle dans la mesure où, d'abord, les entités décentralisées de niveau intermédiaire n'ont pas du tout reçu de ressources leur permettant de faire face à leurs nouvelles fonctions; ensuite, les entités de niveau local n'ont reçu qu'un montant insuffisant de ressources; et, finalement, le degré d'autonomie dans l'utilisation des ressources dont disposent les unes et les autres est somme toute assez faible. Le Ministère de la décentralisation exerce d'ailleurs une tutelle forte sur les niveaux locaux de gouvernement.

C. La décentralisation et le développement rural

Formes de la décentralisation et élaboration des politiques agricoles et de développement rural

En ce qui concerne le processus de décentralisation dans le secteur agricole et rural, sa préparation a démarré en 1994 mais sa mise en application s'est vue retardée par l'ajournement d'un certain nombre de décisions ainsi que par les problèmes financiers posés par le processus. La forme prédominante de la décentralisation semble s'orienter vers une forte déconcentration des services centraux accompagnée d'une délégation modérée de pouvoir à des entités semi-publiques. Toutes les deux ont été mises en œuvre dans le cadre d'un programme de restructuration administrative du Ministère de l'agriculture, engagé en juillet 1997. Ce programme privilégie le niveau régional dont les capacités et l'organisation actuelles ont paru plus à même de répondre aux défis de la décentralisation. Par contre, la dévolution aussi bien aux collectivités territoriales qu'aux organisations de la société civile a été plutôt faible. Ainsi, même si les modalités de planification du développement rural et d'élaboration des programmes ont intégré des procédures remontantes, elles restent essentiellement nationales. En conséquence, les politiques du Ministère n'ont pu être que modérément différentiées en fonction des régions et des types de production. Une évolution qui semble plus positive dans le cas de Togo que dans d'autres pays de l'Afrique de l'ouest, consiste dans le fait, d'une part, que les niveaux intermédiaire et local participent dans l'élaboration de ces politiques non seulement par le biais de la concertation mais aussi de la décision conjointe et, d'autre part, que le niveau de coordination des interventions au niveau de la région est relativement important. Une exception de taille est cependant constatée en matière d'équipements et infrastructures ruraux, y compris l'irrigation, dont la prise de décision, le financement et le contrôle, suivi et évaluation, restent une responsabilité exclusive du niveau national.

Les services d'appui à l'agriculture et la décentralisation

Cela n'est pas le cas des principaux services d'appui a l'agriculture où deux modèles sont présents. D'une part, une définition conjointe des politiques par les niveaux national et intermédiaire (formation, recherche et inputs). D'autre part, une définition conjointe des politiques par les niveaux national, intermédiaire et local (vulgarisation et crédit). Le financement est toutefois, comme dans beaucoup d'autres pays, une responsabilité exclusive du niveau national pour tous ces services. Du point de vue de la fourniture de ces services, le secteur public togolais, contrairement à ce qu'on observe dans d'autres pays de la région, n'est pas prédominant en aucun cas et il est même absent de l'offre de crédit à l'agriculture. Celle-ci est assurée par le secteur privé, les organisations de producteurs et les ONG. L'offre des services de vulgarisation et de recherche est assurée à la fois par le secteur public et les ONG, alors que l'offre de formation dépend des secteurs public et privé ainsi que des ONG, et que l'offre d'inputs dépend non seulement du secteur privé, comme dans d'autres pays, mais aussi du secteur public et des organisations de producteurs.

Politiques d'accompagnement, contraintes et évaluation sur le processus de décentralisation

Une autre spécificité, particulièrement regrettable, du processus de décentralisation togolais, que le Togo partage d'ailleurs avec la Guinée-Bissau, consiste en l'absence totale de politiques d'accompagnement mises en œuvre pour renforcer le processus, que ce soit en matière d'information sur le processus (prévue mais pas encore réalisée) ou de formation et d'appui à l'organisation (qui n'ont même pas été prévues). S'il est vrai que le processus est récent et que l'appréciation de ses impacts serait prématurée, on peut toutefois d'ores et déjà signaler que le processus de déconcentration au Togo souffre de trois contraintes principales: a) l'absence de cadres de concertation, b) la faiblesse du niveau local, et c) la faiblesse du niveau intermédiaire.

Perspectives d'avenir

Sans la résolution de ces contraintes, il sera particulièrement difficile de consolider et faire fonctionner efficacement la déconcentration, sans parler de la possibilité d'aller plus loin en mettant en place une véritable dévolution, inconcevable dans l'état actuel de faiblesse des organisations de la société civile. Il est clair cependant que sans cette dévolution et la formation des compétences qu'elle exige, la marche du Togo vers la démocratie demeurera incertaine et fragile.