Qu'est-ce que la décentralisation?



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Collaborateur: La Banque Mondiale
L'auteur: Decentralization Thematic Team
Le contact: Jennie Litvack



Qu'est-ce que la décentralisation?

Le terme de décentralisation englobe une variété de concepts. Généralement, c'est le transfert d'autorité et de responsabilités de fonctions publiques, de l'administration centrale, vers les organisations gouvernementales subordonnées ou quasi autonomes et/ou vers le secteur privé. Pour n'importe quel pays il est nécessaire d'analyser soigneusement la portée de la décentralisation avant d'entreprendre la réorganisation des systèmes financiers, administratifs ou de prestation de services. On doit distinguer ses multiples aspects parce qu'ils ont des caractéristiques, des conséquences administratives et des conditions de réussite différentes.

Les types de décentralisation

Il y a plusieurs types de décentralisation: la décentralisation politique, administrative, la décentralisation des finances et la décentralisation du marché. Il y a un chevauchement de sens de ces termes, mais les définitions précises importent moins qu'une approche globale de la question. Ces différents types de décentralisation peuvent revêtir plusieurs formes dans différents pays, au sein d'un même pays ou d'un même secteur.

La décentralisation politique

La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoirs de décision. Elle est souvent liée au pluralisme politique et au gouvernement représentatif mais elle peut soutenir la démocratisation en donnant aux citoyens ou à leurs élus plus d'influence dans la formulation et l'exécution de la politique d'une administration. Les partisans de la décentralisation politique se basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus grande participation des administrés sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau central. En plus, on suppose que la décentralisation politique permet aux citoyens de mieux connaître les élus locaux et permet aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations de leurs électeurs.

La décentralisation politique nécessite souvent des réformes constitutionnelles ou statutaires, la création d'un système politique pluraliste, le renforcement de la législature et l'encouragement de groupes d'intérêt publique.

La décentralisation administrative

La décentralisation administrative vise à refaire la répartition, à différents échelons de gouvernement, de responsabilités et de ressources financières, pour assurer la fourniture de services publics. C'est le transfert de responsabilité de la planification, du financement et de la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités d'administration sur le terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l'administration, des autorités publiques semi-autonomes, des municipalités ou des régions.

Les trois principales formes de décentralisation administrative - la déconcentration, la délégation et la dévolution - ont chacune des caractéristiques différentes :

  • La déconcentration

    La déconcentration, souvent considérée comme la forme la plus faible de la décentralisation et plus fréquemment utilisée dans les pays à gouvernement unitaire, refait une répartition de pouvoirs de décision, de responsabilités financières et de gestion entre les différents échelons du gouvernement central. Elle peut être simplement le transfert de responsabilités du gouvernement central à des fonctionnaires qui travaillent dans les régions, provinces ou districts, ou bien elle peut être la création d'une administration sur le terrain dotée d'un pouvoir fort, ou encore une entité administrative locale sous la supervision de ministères.

  • La délégation de pouvoir

    La délégation de pouvoir est une forme plus poussée de la décentralisation. Par la délégation, les gouvernements centraux transfèrent le processus de prise de décision et d'administration vers des organisations semi-autonomes qui, en dernier ressort, doivent lui rendre des comptes. Les gouvernements délèguent des responsabilités lorsqu'ils créent des entreprises ou sociétés publiques, des services chargés du logement, des transports, des districts de services spéciaux, des secteurs scolaires semi-autonomes, des sociétés de développement régional ou des unités spéciales chargées de l'exécution de projets. Généralement, ces organisations ont beaucoup de pouvoir discrétionnaire quant aux prises de décisions. Elles peuvent être exemptées des contraintes auxquelles sont soumis les fonctionnaires ordinaires et peuvent se faire payer directement par les usagers de services.

  • La dévolution

    La dévolution est une troisième forme de décentralisation. Lorsque les gouvernements délèguent les fonctions, ils transfèrent lespouvoirs de décision, l'autorité en matière de finances et de gestion vers des unités d'administration locales quasi-autonomes avec statut de municipalité. Généralement, la dévolution s'opère en transférant les responsabilités pour la fourniture de services aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseils, perçoivent leurs propres impôts, et jouissent du pouvoir de prendre des décisions d'investissements. Dans un système décentralisé par dévolution, les administrations locales ont des limites géographiques précises et juridiquement reconnues, à l'intérieur desquelles elles exercent leur autorité et leurs fonctions publiques. C'est cette forme de écentralisation qui soutend la plupart des décentralisations politiques.

La Décentralisation des Finanances

La responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation. Pourque les administrations locales et les organisations privées puissent exercer de manière efficace les fonctions administratives décentralisées, elles doivent disposer de revenus d'un niveau adéquat - provenant soit de source locale, soit d'un transfert du gouvernement central - de même qu'elles doivent avoir le pouvoir de décision concernant les dépenses. Pour les collectivités territoriales la décentralisation des finances peut impliquer : a) autofinancement ou recouvrement de coûts en faisant payer les usagers pour les services fournis; b) cofinancement ou arrangements de coproduction par lesquels les usagers participent à la fourniture des services et de l'infrastructure par des contributions financières ou de main-d'oeuvre; c) augmentation de recettes locales par les taxes sur les propriétés ou sur les ventes ou encore par les impôts indirects; d) transferts interadministrations qui envoient une portion des recettes générales des impôts perçus par le gouvernement central vers les administrations locales pour des besoins généraux ou spécifiques; e) autorisations aux municipalités d'emprunter et mobilisation de ressources du gouvernement national ou local (moyennant des cautions). Dans beaucoup de pays en développement, les administrations locales ou les unités de l'administration centrale ont le pouvoir de prélever des impôts mais leur recettes fiscales sont si peu et leur dépendance des subventions du gouvernement central si forte qu'aucune tentative n'est faite pour exercer ce pouvoir.

La Décentralisation Economique ou Décentralisation du Marché

Les formes de décentralisation les plus complètes, du point de vue du gouvernement, sont la privatisation et la dérégulation car elles transfèrent les responsabilités des fonctions administratives du secteur public au secteur privé. La privatisation et la dérégulation sont, généralement, mais pas toujours, accompagnées de libéralisation économique et de politiques de développement du marché. Elles permettent que des fonctions qui relevaient primordialement ou exclusivement du gouvernement soit exercées par le secteur privé, les communautés, les coopératives, les associations volontaires privées et d'autres organisations non gouvernementales.

La privatisation

La privatisation dans son application, peut d'un côté, être une politique de laissez-faire et de l'autre, l'encouragement de partenariats entre le public et le privé, pour la fourniture de services ou la réalisation de projets d'infrastructure, par exemple.

La privatisation peut comprendre les points suivants :

  1. l'autorisation pour les entreprises privées à exercer des fonctions qui, auparavant, étaient monopolisées par le gouvernement;
  2. la sous-traitance de la fourniture ou l'administration des services ou des infrastructures publics à des entreprises commerciales : pour cela il y a un nombre de manières dont les fonctions peuvent être organisées et il existe beaucoup d'exemples au sein du secteur public et des organisations institutionnelles à caractère public-privé, surtout dans le domaine de l'infrastructure.
  3. le financement des programmes du secteur public grâce au marché des capitaux (avec des règles ou mesures adéquates pour éviter les situations où le gouvernement central endosse les risques de l'emprunt) et permettre aux organisations privées d'y participer;
  4. le transfért des responsabilités de la fourniture des services du secteur public au secteur privé grâce au désinvestissement.

La dérégulation

La dérégulation réduit les contraintes juridiques de la participation du privé dans la fourniture de services ou permet la concurrence entre fournisseurs privés de services qui, auparavant, étaient fournis par le gouvernement ou par des monopoles réglementés. Ces dernières années, la privatisation et la dérégulation sont devenues des solutions intéressantes pour les gouvernements des pays en développement.

Les administrations locales procèdent aussi à la privatisation en accordant la fourniture ou la direction des services aux sous-traitants.

Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée

Lorsque les conditions sont bonnes, toutes les formes de décentralisation peuvent jouer des rôles importants dans l'augmentation de la participation des citoyens dans les activités politiques, économiques et sociales dans les pays en développement. Là où elle fonctionne efficacement, la décentralisation contribue à atténuer les goulots d'étranglement dans les prises de décisions, ces derniers étant souvent causés par la planification centrale et le contrôle d'importantes activités économiques et sociales du gouvernement central. La décentralisation peut aider à réduire des procédures bureaucratiques complexes et à accroître l'attention des officiels sur les conditions et les besoins locaux. De plus, la décentralisation peut aider les ministères des gouvernements à atteindre un plus grand nombre de collectivités à servir; permettre une plus grande représentation politique des divers groupes politiques, ethniques, religieux et culturels dans le processus des prises de décision; libérer les hauts responsables des tâches de routine afin qu'ils puissent se concentrer sur les politiques de fond. Dans certains pays, la décentralisation peut, rendre plus efficace la coordination des programmes nationaux, étatiques, provinciaux et locaux et peut créer de meilleures possibilités de participation des citoyens dans les prises de décisions. En permettant l'expérimentation locale, la décentralisation peut mener à des programmes plus créatifs, plus innovateurs et plus sensibles aux besoins locaux. Elle peut aussi accroître la stabilité politique et l'unité nationale en permettant aux citoyens de mieux contrôler les programmes publics au niveau local.

Mais la décentralisation n'est pas une panacée et elle a ses inconvénients. Elle peut ne pas être efficace tout le temps, surtout pour les services standardisés et routiniers. Elle peut causer la perte d'économies d'échelle et le contrôle du gouvernement de maigres ressources financières. Une faible capacité administrative ou technique au niveau local peut entraîner une baisse en efficacité et en rendement de la fourniture des services dans certaines régions du pays. Il se peut que des responsabilités administratives soient transférées à des niveaux locaux sans ressources financières adéquates, rendant ainsi plus difficile une répartition ou une fourniture équitable des services. La décentralisation peut, parfois, rendre plus complexe la coordination des politiques nationales et faire en sorte que les élites locales s'emparent des fonctions. La méfiance entre le secteur public et le secteur privé peut également miner la coopération au niveau local.

Les planificateurs de projet et de programme doivent être capables d'évaluer les forces et les faiblesses des organisations du secteur public et du secteur privé. Avant de faire des plans de décentralisation élaborés ils doivent évaluer le niveau le plus bas d'administration où des fonctions peuvent être remplies efficacement et, pour des services qui ne doivent pas être fournies par le gouvernement, évaluer les formes de privatisation les plus appropriées. Les planificateurs doivent analyser soigneusement les types de décentralisation existant déjà dans un pays donné pour pouvoir appliquer des politiques sur mesure pour les structures en place.

La centralisation et la décentralisation ne sont pas mutuellement exclusives. Dans la plupart des pays, il faut un équilibre convenable entre centralisation et décentralisation pour assurer un fonctionnement efficace du gouvernement. Ce ne sont pas toutes les fonctions qui peuvent ou doivent être financées et gérées d'une manière décentralisée. Même quand les gouvernements décentralisent les fonctions, ils retiennent souvent à leur niveau, les rôles politiques les plus importants et les rôles de supervision. Ils doivent créer ou maintenir les conditions qui rendent capables les unités locales d'administration ou les organisations non gouvernementales de prendre plus de responsabilités. Les ministères des gouvernements jouent souvent des rôles cruciaux dans le soutien et la promotion de la décentralisation en élaborant pour elle des politiques et des règlements nationaux appropriés et en renforçant la capacité des institutions locales pour l'exercice de nouvelles fonctions. Le succès de la décentralisation, très souvent, dépend beaucoup de la formation des officiels nationaux et locaux sur la décentralisation. L'assistance technique est souvent nécessaire aux administrations locales, aux entreprises privées et aux organisations non gouvernementales pour assurer la planification, le financement et l'exécution des fonctions décentralisées.